十三五时期经济持续增长的若干问题

国务院发展研究中心原副主任刘世锦

《清华金融评论》2016年1月刊

　　“十三五”时期，特别是开始的一两年，将是我国经济实现转型再平衡的关键期。本文探讨了在“十三五”时期实现转型再平衡、维持经济持续增长将需要着力解决的若干问题。

　　重视增长阶段转换的规律性与国际经验

　　成功追赶型经济体通常在经历了二三十年高速增长后，无一例外地出现了增长速度回落。我们在2009年开展的一项研究中，就注意并描述了这一现象，提出了中国经济将要从高速增长转向中速增长的判断。这仍然是一项经验研究，需要必要的理论解释。近年来这方面的研究，较多是用老龄化、劳动年龄人口减少、刘易斯拐点出现等予以解释，有一定的说服力。我们认为，重要工业产品长期需求峰值相继出现同样不能忽视。与短期的需求决定不同，长期需求峰值主要是由已有技术水平和人们的需求偏好决定，本质上是由技术或供给决定。把长期供求因素结合起来，可以形成一个较好的分析框架。从经济增长理论和发展经济学来说，以往重点放在解释后发经济体的“起飞”问题上，对起飞后的持续增长和到达一定水平后的“降落”问题缺少关注。这应当成为以后长期增长理论有所前进的重点领域。

　　当前学术界在此问题上对政策有较大影响的两种观点值得关注。一种以周期波动替代结构转换，用短期宏观框架分析问题，典型表现是对通缩现象的分析。我国已经出现一定程度的通缩，主要是由过去十多年重化工业高速增长、历史需求峰值出现后供给调整滞后所导致的，与西方国家曾经出现的源于货币供应不足的通缩全然不同。简单用“宽货币”办法应对不可能明显见效。另一种是以中国与发达国家的收入差距倒推中国的增长速度。这种方法的基本问题是混淆了收入差距与增长条件的区别。即使后起国家最终能够接近前沿国家的发展水平，在不同时期增长速度会仍会有很大差异，原因是不同时期所要求的要素、需求、制度、政策等条件不同。

　　东亚追赶型经济体，主要是日本、韩国、中国台湾等，与我国增长环境相近，增长轨迹相似，其由高速增长转向中速增长时期的经验教训值得关注。第一，进入转型期后，这些经济体都缺少高速增长转入中速增长的经验、理论和政策准备，仍试图恢复以往的高增长，延误了本可利用的调整时机。第二，以扩张性宏观政策刺激经济，在宏观形势判断上屡屡出错和反复。第三，对严重过剩产能治理在初期被动消极，以后采取了一些有效办法。第四，在打破既有利益格局、推进系统改革上走走停停，进展不一。第五，转型后的增长模式差异明显，但都为进入高收入社会提供了支撑。

　　日韩台经济转型历时都在十年以上，才逐步稳定下来，新增长模式趋于定型。其转型期所遇到的问题、挑战，制度和政策的演变过程，针对性、可借鉴性较强。认真研究汲取相关经验教训，可能成为我们另一种不可多得的后发优势。

　　以供给侧改革推动转型再平衡

　　从2010年第一季度到达高点出现转折算起，这一轮经济增长速度回落已经超过5年。从最新统计数据看，下行压力依然较大。“底在何方”成为普遍关心的问题。这是一个由以往10%左右高速增长平衡向中高速或中速增长平衡转换的过程，因此可称之为转型再平衡。

　　“十三五”时期，特别是开始的一两年，将是实现转型再平衡的关键期。实现转型再平衡、平稳转入中高速增长平台，将取决于以下三个条件。一是高投资触底，我国以往的高增长主要依托于高投资。高投资触底，主要取决于基础设施、房地产、出口三只“靴子”落地。二是减产能到位。与高投资回落对应的重化工业增速回落，后者慢于前者，于是出现了工业生产者出厂价格指数（PPI）迄今40多个月的负增长，相应地是工业企业利润一年多来的下降。走出这种困局的出路，是在相关行业实质性减产能。产能下来了，供求趋于平衡，PPI才能恢复正增长，企业才能恢复盈利和再生产能力。三是新动力形成。新动力大体包括新成长产业、产业转型升级和创新而产生的新增长点。这些领域大都是新增长空间挤压旧增长空间，更多体现了增长方式和质量的改进，同时也会引起利益关系的重组乃至冲突。

　　中国经济转入中高速增长平台，将会有两个“底”。一个是“需求底”。房地产投资增速已经由以往的高增长回落到最新的月度同比负增长，当房地产投资增速由负转正时，将是房地产投资乃至中国经济从需求侧来看的经济增速触底的信号。估计这个“需求底”有较大可能在2016年年中左右看到。另一个是“效益底”，即工业企业利润增速由负转正，并保持可持续的增长。这个“效益底”的出现，直接取决于减产能的力度和进度。但目前来看，仍有相当大的不确定性。如果“效益底”滞后于“需求底”迟迟不能出现，经济很可能落入低效益、高风险的特殊困难时期。

　　为了避免不利局面出现，必须加快供给侧改革。

　　首先，减产能要采取果断管用办法，在一定时间内取得实质性进展。可考虑由国家层面确定减产能总量，按现有产能将减产配额分配到各地，同时允许配额交易，这样优势企业可以不减，还可以去买劣势企业配额。同时在解决“人”和“债”问题上出台得力政策，如将部分国有资本转入社保基金，解决职工安置问题；对相关银行坏账允许核销等。同时要推动优势企业主导的市场化的兼并重组。

　　其次，进一步放宽准入，加快行政性垄断行业改革。放宽准入，既要“放小”，更要“放大”，在行政性垄断问题突出的领域，如石油天然气、电力、电信、铁路、医疗、教育、文化、体育等领域，引入新的投资者，鼓励和加强竞争。有的领域，表面上看投资已经不少了，但如果放宽准入，还有降低成本、提供效率的很大空间。我们现在最需要的，是那些能够真正提高效率的投资。

　　再次，加快城乡之间土地、资金、人员等要素的流动和优化配置。中国城市化还有很大发展潜力，但重点不在现有的大城市，而在大城市之间。要把以往孤岛型城市转变为网络型城市，进一步拓展城市带、城市圈，在大城市之间带动大量小城镇发展，推动互联互通和基本公共服务的均等化，带动人口居住和产业布局的再配置，由此将可引出可观的基础设施和房地产投资机会。农民要进城，城里的人员、资金等也有到小城镇和下乡的意愿，要下决心打破城乡间土地、人员、资金等要素流动、交易、优化配置的诸多不合理体制和政策限制。农民所拥有的资产只有在确权的基础上允许流动、允许交易，价值才能充分显现，利益才能得到真正维护。

　　此外，在产业转型升级、培育创新环境等方面，也都要采取得力举措。供给侧改革的主战场是要素市场，要通过生产要素的进一步解放、流动和优化配置，全面提高要素生产率。

　　近期应关注并着力解决的几个问题

　　1. 努力实现由“管企业”向“管资本”的全面转变

　　目前国企改革所处的形势，与改革初期不同，与过去一些年也不同。我国经济社会发展已经到了全面提升要素生产率的阶段，如果说以前国企还有某些优势，这些优势正在明显减退，固有的矛盾问题更为凸显。不论是陷入严重过剩产能困境的企业，还是受到行政性垄断保护的企业，以及处在竞争第一线而创新能力不强的企业，如果改革没有实质性推进，困难还会加剧，对整个经济转型升级的不利影响可能超过以往。

　　改革的基本方向和原则应该说是明确的，就是十八届三中全会文件的有关内容。关键是将之落到实处。其中，非常重要的，是切实实现由管企业到管资本的全面转变。这里需要理清一些认识问题。在提法上，要由“做优做强做大国有企业”，转为“做活做专做优做大国有资本”。

　　一是摆脱以所有制划分企业类型的思维定势。市场经济中包括资本在内的各种要素市场相互开放，各种要素相互混合和融合，某个企业完全依赖某种资本只是少数，甚至是偶然，往往发生在初创阶段和较低水平。从现实情况看，完全独资的国有企业数量已经不多，且多为出资者。规模居前的企业，基本上是上市公司，投资者中不仅有大量国内社会投资者，也有大量的海外投资者。有些企业的股权结构中，国有资本只是相对控股。这些企业已经不是严格意义上的国有企业。正是由于股权结构和治理结构的变化，才带来了这些企业的活力和竞争力的增强。要求企业只拥有某一种类型资本，与要素市场开放、建设高水平市场经济是内在矛盾的，降低而不是提高了对企业发展的要求。现在是摒弃计划经济遗留下来的按所有制划分企业的时候了。

　　二是市场经济中的企业有进有退，有大有小，有强有弱，并无定势。国有资本参与其中的企业，不论是独资、控股还是参股，概能莫外。要求国有企业都做强做大，不符合市场经济规律，也不符合实际。现实中国企能够做大的是少数，能够做强的更是寥寥。“小的是美好的”，中小企业中不少很有竞争力，有些中小企业是百年老店、隐形冠军。这类企业不大，国有资本是否就不能进入？目前陷入严重产能过剩困境的国企为数不少，亏损严重，难以为继，是做大做强，还是破产关闭或重组？显然，这些都是常识范围的事情。

　　三是把国有资本与具体企业脱钩，才能真正有助于国有资本发展壮大。在国有资本应当发挥作用的范围内，国有资本应当是选企业，好的进去，不好的出来，企业可以起起落落，只要国有资本活起来了，通过流动配置，就可以实现持续增长。

　　四是只有通过企业内外不同类型资本的混合融合，国有资本才能更好发挥其影响力、控制力和带动力。在国有资本职能既定的情景下，以有限的国有资本尽可能多地影响非国有资本，只有在开放的股权结构和市场结构中才能实现。

　　五是淡化以至改变以所有制划分企业类型的做法，才能真正促进公平竞争。不同类型企业公平竞争已经讲了多年，仍难以落实。一个重要原因，就是当事人通常认为，即使国企效率低、不合规，但“肉烂在锅里”。而与非国企打交道，对的也可能是错的，小问题可能成为大问题。促进企业的公平竞争，必须改变对企业按所有制贴标签的做法。促进公平竞争，也应当成为国有资本的战略目标之一，从长远看，对国有资本本身发展也是有利的。

　　综上所说，由“管企业”向“管资本”的转变势在必行，必须加快。管资本，就要用好资本。应当按照三中全会精神，使国有资本服务于国家战略目标，重点用于提供公共产品，发展战略性前瞻性产业，促进科技进步，保护生态环境，保障国家安全。在这个过程中，对国有资本应强调做活做专做优做大。做活，就是推动国有资产的资本化证券化，是资本能够动起来；做专，就是在需要国有资本发挥作用的各个领域，提高专业化、精致化水平；做优，就是按照国家战略目标的需求优化布局结构，全面提升效率；做大，把以上几条做到位了，国有资本的规模就会不断壮大。

　　下一步改革中还应注意：一是加强高层设计和推动，重点是明确大的方向、原则和底线。由于国有资本产权结构的特殊性，防止流失应成为底线，关键是提高透明度，实现阳光下操作。二是在此基础上鼓励地方和基层试验，允许不同方案同时登台，相比比较、借鉴、优化。三是避免国企改革的意识形态化，要是什么事情说什么事情，有什么问题解决什么问题，少说多做，务实推进。

　　2. 解决“问题地区”的问题要有新思路、新办法

　　随着增长速度放缓，部分地区困难突出，成为新的“问题地区”。这些地区大都资源密集、以重化工业为主，主要分布在东北和中西部。

　　新的“问题地区”出现，提出了一个重要警示，即中等收入陷阱的风险不容忽视。从全国看，已经不大可能落入拉美式的中等收入陷阱，因为我国已经越过了那些国家落入陷阱时4000～6000国际元的阶段。但在进入高收入社会之前，部分地区增长放缓、停滞，落入某种陷阱的可能性依然存在。这些新“问题地区”在经历了一段时间的高速增长后增速大幅下滑，新增长动力不大明朗。高增长主要依赖高投资，有些地区甚至出现了投资总量接近或超过国内生产总值（GDP）的奇特情景。如果这些地区是独立经济体，意味着过去的高投资大量依赖引入外债，随着增长回落、竞争力下降，很可能出现汇率贬值、资金流出，进而陷入债务或其他类型的经济危机。

　　这些新“问题地区”的一个重要特点，是重化工业回落与国有企业为主的体制并存。重化工业回落有其规律性，但如何应对则反映了体制特点。近些年的经济增速回落幅度较大的，除了重化工业外，还有出口产业。出口产业在过去长时间内保持了20%以上的增长速度，近年降幅很大，2015年以来甚至出现了负增长。与重化工业形成鲜明对比的是，出口产业进行了力度很大的调整，企业关闭、人员流动、债务重组，尤其是适应市场变化而进行的转型升级，但这些调整基本上是静悄悄进行的。出口产业是我国市场化程度最高、参与国际市场竞争最充分的产业，对增长回落的应对方式较好地体现了市场经济中结构调整的特征。

　　这种比较对如何解决“问题地区”的问题有重要启示。在经过一个时期减产能的调整后，国内外市场对重化工业仍有长期稳定的需求，这些产业特别是装备工业产业升级的空间很大。关键是这些“问题地区”能否在压力和挑战中抓住机遇，真正从困境中走出来。国际经验显示，有的“问题地区”由此一蹶不振，陷入长期衰退。东北等老工业基地经过十几年实行振兴政策后再次落入困境，政策本身值得反思。如果继续沿用倚重扶持、推迟或避免深层改革的路子，必定无法应对大幅减产能、产业转型升级、创新驱动的新挑战，且要延误时机。必须用改革开放的思路和办法，走出一条地区振兴的新路。例如，加快企业减产能、转型升级进程；对制造业基础好的地区，大力度推动国有企业的混合所有制改革，推动跨地区、跨所有制的企业重组。还可考虑与市场经济发达地区对口合作，创建令人耳目一新的新经济特区。与此同时，要保持产品和要素市场足够的开放度，通过人口流动，逐步达到地区之间人口数量与收入水平大体平衡的状态。

　　3. 加快政府职能转变，完善公务员队伍激励机制

　　十八大以来提出和贯彻八项规定，大力度反对和惩治腐败，成效显然，深得人心，开创了党风廉政建设的新局面。把当前出现的懒政现象归结于反腐败不符合实际，颠倒了是非关系。从调研的情况看，部分干部的不作为原因复杂，既有“不想为”“不敢为”的问题，也有新常态下老办法行不通而出现的“不会为”，指标脱离实际、风险过大而“不愿为”等问题。政治生态的变化，要求因势利导，乘势前进，与经济转型对政府职能和干部队伍的要求相适应，加快建设有理想、有能力、会干事、守规矩的现代化公务员队伍。

　　一是把廉政建设的长效机制与政治体制改革结合，形成符合国情、符合现代治理结构要求的长效机制。这方面应进行多方面的积极探索，重要元素包括选人用人机制的透明度和稳定预期、“政务官”与“事务官”适当分离、职责与监督有机结合、稳定的薪酬增长机制、福利待遇与廉政状况挂钩机制等。

　　二是继续鼓励地方政府之间的适度竞争。地方竞争是我国经济快速增长的重要机制，不能丢掉。应兴利除弊，与时俱进地将竞争标的物转向转型升级、创新驱动。新常态下创新城市和创新中心的出现、“问题地区”走出困境等，都需要发挥地方竞争的积极作用。

　　三是给地方基层试验、创新以更大空间。我国改革开放一条重要成功经验，是地方基层先行试点，取得经验，比较、提升、完善，然后推向全国。这条经验仍应坚持。中央顶层设计的大政方针确定以后，具体管用办法还是要靠地方基层去探索和验证。应给地方基层更大的试验空间，在把握方向、守住底线的前提下，同一项改革可以有几种方案同时试验，相互比较、补充、完善。地方基层试验为创新型人才提供了施展才能的舞台，有利于发现人才、用好人才。这种试验也是一种试错纠错的过程，有利于少走弯路，降低制度和政策创新的成本。